מאמר זה התפרסם במעריב בתאריך 17.10.2021
לקריאת המאמר במעריב
לאחרונה היינו עדים לחילופי טרוניות בין בכירי משרד הבריאות לבין ראש הממשלה, נפתלי בנט, בכל הנוגע למאבק בקורונה. הטענות נגד בנט נתמכו על ידי שורה של רשימות בתקשורת שביטאו געגוגים עזים לסגר ולמגבלות משמעותיות. בנט מצידו בחר להשיב לכך בדרכו שלו. מיני מאבק זה, כשלעצמו, לא ראוי שארחיב עליו את הדיבור. די לציין שהמדיניות של בנט הוכחה כטובה יותר מזו שהוצעה על ידי הפקידות הבכירה. אבל הסיפור עצמו משליך אור על נושא רחב ומשמעותי הרבה יותר – המאבק על השלטון בישראל.
לכאורה, במדינה דמוקרטית צריך המאבק להתנהל בקלפי, אולם בצידו מתרחשים במספר מדינות דמוקרטיות מאבקים לא פחות משמעותיים במישורים אחרים. בישראל שבה התופעה חריפה במיוחד, נפתחו מאבקים מסוג זה אחרי מלחמת יום הכיפורים, שסימלה את הכישלון הגדול של הפוליטיקאים, נבחרי הציבור. עד אז שלטו הגופים הנבחרים, כלומר הממשלה והכנסת, שלטון כמעט בלתי מוגבל. התמונה השתנתה לאחר מלחמת יום הכיפורים, כאשר גופים ואינטרסים שונים גילו שנפתחה הזדמנות לנגוס בשלטון ולתפוס נתחים ממנו.
מונטסקיה פיתח בשעתו את התיאוריה, השלטת בשיח הציבורי עד היום, בדבר הפרדת רשויות: המבצעת, המחוקקת והשופטת. המצב בישראל מגלה תמונה שונה של פיצול ומאבק כוח בין שתי קבוצות: מצד אחד, נבחרי הציבור, הנמצאים בכנסת ובממשלה, ומן הצד האחר, אישים ממונים ברשויות הציבוריות, ובהם עובדי המנגנון הממשלתי, בתי המשפט ומערכת אכיפת החוק. מדובר בחתך שונה מזה הנוהג בתיאוריית הפרדת הרשויות. הוא מציב בצד אחד נבחרי ציבור בשתי הרשויות (המבצעת והמחוקקת) ובצד האחר, אישים ממונים הנמצאים ברשות השופטת והמבצעת (שופטים ועובדי ציבור).
במאבק זה מאבדים בהדרגה נבחרי הציבור מכוחם לטובת קואליציית אינטרסים של הגופים הממונים הנתמכת כרגיל על ידי התקשורת, על ידי חלקים נרחבים באקדמיה ועל ידי השמאל הפוליטי, שפרט לתקופות קצרות, נמצא מזה עשרות שנים באופוזיציה. שיתוף אינטרסים כזה בולט במיוחד בין היועץ המשפטי לממשלה לבין בית המשפט העליון, אך ניתן למצוא אותו לאורך כל הדרך. כפי שממחישות הדוגמאות הבאות:
מינויים בשירות הציבורי – סמכות המינויים והפיטורים מהווה בסיס מרכזי לשלטון. עם קום המדינה היו כל המינויים בשירות הציבורי (כולל מינויי שופטים) בידי נבחרי הציבור. הממשלה ויתרה מרצונה על חלק נכבד ממינויים אלה, שהועברו לשיטת המכרזים ולוועדה לבחירת שופטים. המכרזים נשלטים בידי הפקידות הבכירה והתוצאה ידועה. אחוז עצום מהם הפכו ל"מכרזים תפורים", כך שבפועל עבר מרבית התחום לידי הפקידות הבכירה. אולם החוק הותיר בידי הממשלה מספר מינויים בכירים, שאכן מונו בידיה במשך תקופה מסוימת. אולם גם כבשת הרש כורסמה בהדרגה והועברה לידי ועדות איתור באופן שתפקיד הממשלה הפך יותר ויותר פורמלי. יוסף, טומי, לפיד (אביו של ראש הממשלה החליפי), ביקש למנות את עו"ד אלי זהר או את עו"ד יורם טורבוביץ' לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אך הדבר לא עלה בידו. במקרה אחר ביקש שר האוצר יובל שטייניץ למנות את דורון ארבלי לראש רשות המסים, שהיה לכל הדעות מועמד ראוי ומתאים. אבל וועדת האיתור המליצה על מועמד אחר, משה אשר, שפנה לבג"ץ שכפה על שטייניץ להביא לממשלה את המועמדות של משה אשר. כנימוק מרכזי בפסק הדין שמשה העובדה שוועדת האיתור "הוקמה על רקע פרשיה קשה של פגיעה בטוהר המידות ברשות המסים". האירוניה בהנמקה זו נעוצה בכך שאכן הייתה פרשת שחיתות ברשות המסים, אלא שאיש מנבחרי הציבור לא היה מעורב בה. אנשי הציבור האחראים היו כולם עובדי ציבור בכירים. כעת בא בג"ץ ואומר שעקב השחיתות של עובדי הציבור יש לקחת מהממשלה (כלומר מנבחרי הציבור) את סמכות המינוי, ולהשאירה דווקא בידי עובדי ציבור שימליצו לממשלה את מי למנות, והמלצתם היא פקודה. סמכות המינוי של הממשלה נותרה פורמלית בלבד.
בתקופת כהונתי כשר ביקשתי ליצור הסדר שבמסגרתו יידרשו ועדות האיתור להציע שלושה מועמדים שהממשלה או השר הממונה יוכלו לבחור ביניהם. דומני שהייתה לכך תמיכה מלאה בממשלה. היועץ המשפטי מני מזוז ונציב שירות המדינה התנגדו לכך בכל תוקף, וניהלו מאבק חריף למנוע את ההחלטה. לא הספקתי להשלים את המאבק בנושא, אך עלה בידי להביא לפחות לכך שניתן יהיה לדרוש מוועדת האיתור ליועץ משפטי להציע שלושה מועמדים.
האינטרס מאחורי המאבק הזה ברור – לשלול מהדרג הנבחר, החייב דין וחשבון לציבור, את סמכויותיו ולהקנות את השלטון לפקידות הבכירה, הנתמכת על ידי בג"ץ. הבסיס האידיאולוגי לכך הוא שהפוליטיקאים הם במקרה הטוב בורים חסרי הבנה ובמקרה הפחות טוב מושחתים, שעה שכול החוכמה והיושר מצויים בקרב הפקידות הבכירה. אבל העובדות מלמדות שנבחרי הציבור הם לא פעם נבונים ושקולים יותר מהדרג המקצועי, כפי שהוכח בוויכוח של נפתלי בנט עם אנשי משרד הבריאות. עוד מתברר כי לדרגים המקצועיים יש לא פעם אינטרסים משלהם והיקף השחיתות אצלם איננו נופל מזה המצוי בפוליטיקה. אבל העובדות אינן רלבנטיות. גם התקשורת וגם בג"ץ יתייצבו כמעט תמיד בצד הפקידות הבכירה ונגד נבחרי הציבור.
בתי סוהר פרטיים – הצפיפות בבתי הסוהר והמצב הירוד בהם הוא מן המפורסמות. הממשלה החליטה להתמודד עם הבעיה באמצעות בתי סוהר פרטיים. בכנסת עבר חוק שאפשר זאת, והחל פיילוט שבמסגרתו נבנה בית סוהר אחד שאמור היה להיות מופעל בדרך זו ומפוקח על ידי המדינה. הייתה זו כמובן הזדמנות טובה לבג"ץ לזנק לנושא ובפסק דין המתחזה לליברלי, פסל את המהלך. פסק הדין לא שיפר את זכויות האדם של האסירים, שעליהם ניתן היה להגן למשל על ידי מתן ברירה לאסירים בין ריצוי עונשם בבית סוהר פרטי או ציבורי. להיפך התערבות בג"ץ בניהול המדינה רק מנעה שיפור אפשרי בתנאי הכליאה. לכך מצטרפת העובדה עליה הצביע שופט המיעוט אדמונד לוי שלפיה בג"ץ אישר ליועץ המשפטי להעביר סמכויות תביעה לעורכי דין פרטיים. אבל מה שמותר לפקיד בכיר בדמות היועץ היועץ המשפטי אסור לממשלה ולכנסת.
התערבות בג"ץ פגעה בניהול המדינה ופגעה בזכויות האסירים. אולם הייתה קבוצה שנהנתה מהתוצאה. מדובר בדרג הבכיר של שירות בתי הסוהר. פרשת בריחתם של האסירים הביטחוניים גילתה תופעה מעניינת. תקציב בתי הסוהר גדל במהלך השנים בממדים מרשימים, אך תוספת הכסף ברובה לא זרמה לשיפור תנאי הכליאה והבטיחות בבתי הסוהר הציבוריים, אלא שימשה בעיקר להגדלת תקנים ושיפור תנאי השכר, בעיקר בדרגים הבכירים של הסוהרים. העובדה שלא קמו בתי סוהר בניהול פרטי, כך שלא הייתה תחרות, רק הקלה על המהלך. במלים אחרות, פסק הדין "הליברלי" לא תרם לזכויות הכלואים אבל סייע רבות לדרג המינהלי הממונה.
מתווה הגז – בשנת 2015 החליטה הממשלה על מתווה הגז שנועד להשיג, בתיאום עם החברות הנוגעות בדבר, הגדלת כמות הגז המופקת ממאגרי הגז שהתגלו בים. יישום ההסדר חייב קבלת אישור הממונה על ההגבלים העסקיים, שקבע שלא יוכל לתמוך באישור להסדר הפוגע בתחרות. עמדתו זכתה לתמיכה אדירה בתקשורת שברובה התייצבה נגד המתווה בזעקות שחיתות וטענות בנוסח הון-שלטון. הוא לא היה הפקיד הבכיר היחיד שהתנגד. כצפוי הגיע זרם עתירות לבג"ץ שגם הוא תקע מקל בגלגלי המתווה. רק מאמץ נחוש מצד השר יובל שטייניץ (שתאר את הסאגה בספרו "הקרב על הגז") וראש הממשלה נתניהו אפשרו את העברת המתווה, שהוכח כהצלחה גדולה ובעלת משמעות בתחום הכלכלי, הביטחוני והמדיני.
פרשת מתווה הגז כמו גם ניהול המאבק נגד הקורונה בהנהגת נפתלי בנט, שבהם עלה בידי נבחרי הציבור להנהיג מדיניות בניגוד לעמדת הדרגים הממונים, הם היוצאים מן הכלל. המצב הרגיל הוא שהדרגים הממונים בשיתופו של בג"ץ הם האוחזים בפועל בנתח נכבד מהשלטון, כפי שמשתקף למשל בפרשות המינויים ובתי הסוהר הפרטיים שתוארו לעיל. העברת השלטון לדרגים ממונים, שאינם חייבים דין וחשבון לציבור, נעשית על בסיס אידיאולגיה מופרכת המושתתת מצד אחד על טיעון בדבר עליונות מוסרית ואינטלקטואלית של הדרגים הממונים על פני הדרג הנבחר ("המושחת"), ומן הצד האחר על פירוש חדש למושג דמוקרטיה. דמוקרטיה איננה הכרעה בקלפי ופשרה פוליטית בין אידיאולוגיות ואינטרסים שונים בחברה. דמוקרטיה היא "ערכים", שעליהם מופקדים השופטים, המשפטנים ושאר הדרגים הממונים שהם "שומרי הסף" (אגב, גם לאפלטון היו דעות ברוח זו. זהו גם הבסיס לדמוקרטיה באיראן, שיש בה בחירות וגם ערכים משלה, שעל שמירתם מופקדים כוהני הדת).